资源环境问题是本市率先实现小康和加快建设国际有影响力科创中心的重要制约瓶颈和短板，加快生态文明建设已经成为“十三五”规划的主线和基本导向，在突破发展的制约瓶颈和短板中自然也要找准生态文明建设的瓶颈和短板，凝心聚力，方能换来绿水青山。

　　“十二五”以来，本市不断加大环境保护和生态建设力度，取得了明显成效，在人口、经济、能源消耗持续增加的同时，环境质量总体呈持续改善趋势。但本市生态环境依然存在不少瓶颈制约和短板：一是环境质量与现代化国际大都市要求和市民需求仍有较大差距。以PM2.5、臭氧为代表的复合型大气污染问题突出，部分区域河道污染甚至黑臭现象还较为严重，城乡环境差异明显。二是污染物排放总量大、密度高。2014年本市常驻人口已达2425万人，能源消费总量达到1.14亿吨标准煤（其中煤炭约为5000万吨），污染物排放总量和单位土地污染排放量仍处于较高水平，多年的治理投入只能起到消化人口经济快速发展中污染增量的作用。三是进一步改善环境质量更加依赖转方式、调结构。能源结构以煤为主、工业结构偏重、养殖总量和种植强度较大、交通污染比重呈增加趋势等结构性问题制约了减排空间。四是环境治理能力不足，体制机制瓶颈约束亟待破解。生态环境责任体系，基层环保薄弱，执法监管力量不足、手段偏软，环境治理市场化机制不健全。

　　因此，“十三五”期间，除了继续进一步加强污染治理和环境综合整治外，必须在调结构、转方式和综合施策上下功夫。从当前在推进和谋划的水、气、土、固体废物等重点领域以及生态建设举措看，决心和力度实属不小，但对几个事关全局，既是瓶颈又是短板的重大问题，建议予以高度关注，研究突破：

　　1、关于深化工业结构调整

　　近年来，本市加大了产业结构调整力度，但工业污染防治仍是本市改善环境的关键和重点。主要问题：一是结构偏重，按产值计算本市重工业占工业总量78%左右；二是人口密集区几个高能耗、高排放片区的历史布局问题，主要是吴淞、高化、吴泾、上海石化地区，对地区环境造成较大影响；三是郊区中小污染企业分散，违法用地、违法建筑、违法排污和外来人口集聚造成部分区域生态环境问题突出。建议采取分类推进措施：一是抓住关键行业和重点区域，宝钢和高化转型方向已明确，需加快推进，特别是宝钢不锈钢、焦化等重污染工艺应先行调整；对吴泾地区需尽快研究整体转型方案并加快实施，全市化工项目应全部集中在上海化学工业区，实施高标准管理；对上海石化要控制规模，加快工艺调整和老旧装置升级改造。二是以严化标准、加强执法监管倒逼工业整体转型升级，对不适合上海发展功能和定位的产业，要对标国际先进标准，坚决淘汰调整。三是坚持不懈滚动推进重点区域生态综合治理。结合建设用地、工业用地减量化等，聚焦污染企业、违法用地、违法建筑集中的重点区域，联动执法，滚动实施连片区域综合整治，从根源上分批解决面上突出环境问题。

　　2、关于机动车污染控制

　　随着工业污染治理力度不断加大，本市交通污染贡献进一步加大。2014年源解析结果显示，以机动车为主的流动源对本市大气PM2.5污染贡献达到29%，重污染期间的贡献率最高可达39%，预计“十三五”将进一步增加，对机动车污染控制仍是一个重点。目前，本市户籍车304万辆（含沪C小客车67万辆），常年在沪外牌车约100余万辆，全市汽油消费总量已超北京（2013年上海为532万吨，北京为423万吨）。当前的主要问题：一是沪C牌照汽车总量增长过快。在市区牌照“一照难求”的情况下，沪C牌照2014年增幅高达16%。二是外牌车辆数量大、污染相对重。常年在沪外牌车和短期流动外牌车之和占全市机动车总量的1/3左右。根据抽检结果，同等年限的外牌车排放水平约是沪籍车辆的2—3倍。与北京、杭州等城市相比，本市对外省市牌照汽车的限制仍十分宽松，也缺乏有效的外牌汽车信息共享机制和监管措施。由于沪C牌照汽车过快增长和对外牌车缺乏限制，在一定程度上抵消了黄标车淘汰和市区牌照总量控制等措施的环境效益，同时也是导致本市交通拥挤的重要因素。建议：堵疏结合，抓紧研究沪C牌照与外牌车辆等综合管控方案。一是实现长三角区域机动车信息共享和异地同管，扩大外牌车辆禁行或限行时间和范围；二是研究实施沪C牌照总量控制方案，有效遏制沪C牌照汽车快速增长趋势；三是同步提升公共交通运能，完善P+R系统，发展新能源汽车，研究中心城区公交、出租车以新能源车替代的可行性，探索新能源汽车分时租赁等机制。

　　3、关于废弃物资源回收处置体系建设

　　废弃物资源回收是城市的“静脉”，也是城市必须配套的基础设施和基本公共服务。目前，本市虽然在家用电器和电子废物等回收利用等领域开展了一定试点，但总体处于无序状态，存在较大环境、安全隐患。主要问题：一是缺乏系统设施规划，郊区违章建筑成为废物堆放或集散地的现象比较普遍；二是缺乏废物资源统筹，如废钢、建筑垃圾等完全可在本市消化利用却不能做到有效衔接；三是缺乏有效的市场模式和价格政策机制，导致正规军打不过游击队。建议：一是做好设施布局规划和建设，包括收集网络、中转体系和处置利用体系；二是确定重点领域予以突破，如建筑垃圾、废钢铁、废塑料等；三是合理设计价格政策，特别是对低附加值废物要通过财政补赋以必要的价值，确保市场模式的正常运行，破解回收队伍游击化、中转处理设施脏乱差等城市管理难题。

　　（柏国强：市政协委员、上海市环保局综合规划处处长）