党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，要求“把生态文明建设放在突出地位”。新修订的《环境保护法》在十二五的收官之年2015年正式实施。今年九月，中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。在这样的历史背景下，十三五环保工作的合理规划与有效实施显得尤为重要。如何以贯彻落实新环保法为契机，以更加开阔的视野和改革创新的精神，不断加强上海在十三五期间生态环保领域的制度建设，笔者认为还需要从以下几个方面进行思考：

　　一、 探索建立环境容量资源有偿使用机制

　　新环保法在环境治理的市场化手段方面，例如自然资源的产权界定、排污权交易规则等，有所欠缺。因此，上海市应在十三五期间积极探索建立环境容量资源有偿使用机制，将环境成本内部化，利用市场这只无形的手，形成有效的环境资源价格机制，真正激发市场活力，并通过财政奖惩措施，鼓励和引导企业进行污染治理：

　　1.大力推行排污权交易政策。深入研究环境容量资源有偿使用机制和模式，基于各地区经济发展与环境容量现状，加强排污权交易分区试点工作，以试点规范其他地区制定适应区域现状的交易体系；培育排污权交易市场，提供市场服务信息，调节不合理的价格交易制度，维护市场秩序。同时政府部门应建立相应的激励机制，对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持；完善排污权交易立法，通过法律明确排污权、保障排污权市场主体、规定排污权的交易规则、规范交易管理。

　　2.完善资源环境价格形成机制。利用市场机制，在环保相关领域，采取建立价格动态调整或开展试点的方法，继续发挥价格杠杆作用，推动节能减排工作；继续完善落实水、电、气的阶梯价格机制，实现企业用水、电、气的差别价格政策；提高排污费、污水处理费征收标准，实行差别化收费政策，加大征收力度，提高收缴率，建立有效的约束和激励机制，促进企业主动治污减排。

　　3.做好环保税立法的准备工作。《环境保护税法（征求意见稿）》已公布。根据该意见稿，超标、超总量排放污染物，应加倍征收环保税；对依照环境保护税法规定征收环保税的，不再征收排污费。环保税的目标是“环保”，而不仅仅是解决“费改税”的问题。与征收排污费相比，环保税更能够调节人们的行为，调控刚性更大，可以倒逼经济结构和产业升级换代，同时环保的透明度、约束性也相应大大增强。上海应该为相关的立法和实施做好准备。

　　二、 加强环保部门能力建设，缓解其超出职权范围之外的工作压力

　　上海市特别是非中心城区的基层环境执法队伍数量和规模与需要执法的企业数量和规模处于较为严重的失衡状态。因为新环保法强化了环境执法手段，因此各种期待和考核指标水涨船高，但环保部门的实际执法能力提升并不多。面临的环境问责压力太大，需要有合适的途径反映困难，上传下达。环境问题本身是结构性问题，到了环境执法阶段大多行为都已经是末端治理。因此，要通过合适的途径强化经济立项、规划、审计、税务登记等多个部门的配合义务。

　　1.切实增强基层环保执法能力。各区政府应当厘清所辖区域环境保护工作的总量，并根据新环保法的要求对本区环保部门的队伍体量和监测、执法的能力予以评估。对于工作总量与执法能力有较大差距的区，应该在职数、装备和技术方面予以支持，为环保部门做好输血工作。

　　2.深化环境监管体制改革。强化环保部门的主体地位和权威，赋予环保执法部门行政强制的权力。以践行环境“综合治理”为宗旨，出台切实可行的政府部门环境执法协作工作规范，建立各部门稳定、持续的联动协作机制，使公安、城管和环保等部门可以有效地联合执法，及时消除因为法条冲突导致的部门沟通不畅和执行乏力，增强执法震慑力。

　　三、 有效实施《生态环境损害责任追究办法》，畅通环保监管机制

　　当前环境问题日趋恶化的一个重大原因就是一些干部没有把党中央、国务院有关环境保护的要求落实到位，环境保护部门在各级政府综合发展决策中处于从属和被动地位，无法在重大项目立项早期阶段参与决策，执法过程中又受到来自各种外来因素的人为干预。新环保法规定，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据，考核结果应当向社会公开。由中组部牵头各相关部委起草的《生态环境损害责任追究办法》将着力打破“书记拍板造成污染，出事市（县）长受处理”、“出了成绩党委的，出了问题政府的”这一不对等局面，实现各级党委的环保责任“由虚到实”，充分实现各级党委对环保的政治、思想、组织领导。

　　现阶段，落实政府环境责任面临诸多障碍：首先，新环保法着重问责环保主管部门，但其他环境审批与执法部门的主要负责人能否同样受到“引咎辞职”等制度约束没有体现；其次，未理顺的环境综合监管体制反映在实践中，会出现各监管主体权力交叉、重叠或空白的情形，既影响环境监管效力的发挥，也会因权力界限模糊，难以依照“权责一致”的原则追究各监管部门负责人责任，使得政府环境责任落实难免流于形式。上海市应该以此为契机，尽快研究确定各级政府和相关部门详细的、切实可行的问责机制，将国家规定的考核评价制度和责任追究办法在上海落到实处。