工资集体谈判制度是市场经济国家决定工资收入的重要机制。国际社会施行工资集体谈判一百多年的历史经验表明，工资集体谈判制度如果运行得当，可以成为保障工资收入劳动者公平分享经济增长成果、缩小劳资收入分配差距的重要机制。

　　我国在借鉴国际惯例和结合本国实情的基础上，把具有劳资对抗性质的工资集体谈判制度，调整为以构建和谐劳动关系为目的的工资集体协商制度。从1997年我国劳动部办公厅印发《外商投资企业工资集体协商的几点意见》，开始向外商投资企业推行工资集体协商试点工作，到2000年我国劳动和社会保障部颁布《工资集体协商试行办法》，正式向各类企业推行工资集体协商制度，我国工资集体协商制度建设和发展已有十四个年头。

　　上海市政府高度重视工资集体协商制度建设，将工资集体协商工作先后列入市社保“十一五”规划、市政府重点考核指标，并在市“十二五”规划纲要中作出了“依法完善企业职工工资决定机制、正常增长机制和支付保障机制，推进企业和行业工资集体协商”的部署。经过十四年的努力，初步形成了政府推动、三方协同、多方支持、企业和职工参与的工资集体协商工作格局，工资集体协商制度建设也初具规模。但是，本市工资集体协商制度发展过程中却存在着工资集体合同覆盖低、形式化等瓶颈制约，工资集体协商制度的扩面提质工作落后于国内许多省市。本文主要从本市工资集体协商制度困境切入，试图通过构建工资集体协商机制生态链，为破解工资集体协商制度困境提供参考方案。

　　一、本市工资集体协商的制度困境

　　在我国工资集体协商蓬勃发展的大背景之下，本市工资集体协商制度也取得了巨大成就。根据上海市总工会常委会2011年工作报告的统计，截至2011年底，全市签订工资集体合同1.6万份，覆盖企业9.3万户，覆盖职工325万人。[①]再根据上海市总工会钟燕群主席在上海工会“两个普遍”工作推进会上的讲话，截至2012年上半年，全市签订工资集体合同1.7万余份，覆盖企业11.2万户，覆盖职工358万余人，符合协商条件的建会企业覆盖率65.6%。[②]

　　但是，本市工资集体协商取得巨大成就的同时，也暴露出明显的制度困境。困境主要表现为工资集体合同覆盖低和形式化两个方面。

　　（一）工资集体合同覆盖低

　　关于本市工资集体合同的数量，不同的统计口径会得出不同的统计结果。工会系统通常以历年累计工资集体合同总量作为统计口径，而政府人社部门则以有效期内工资集体合同数量作为统计口径。如果按照政府人社部门的统计口径，本市工资集体合同数量将大幅下降。根据市人社局的内部统计，截至2011年底,全市处于有效期内的工资集体合同只有1.09万份，覆盖企业5.95万户，覆盖职工235万人。[③]与同期上海市总工会统计的数据相比，全市工资集体合同减少了0.5万余份，覆盖企业减少了3.35万户，覆盖职工减少了90万人。

　　关于本市工资集体合同的覆盖率，即使以工资集体合同历年累计总量进行测算，与外省市相比也不具有优势。

　　1．工资集体合同企业覆盖率低

　　工资集体合同的企业覆盖率统计，工会系统与政府人社部门同样口径不一致。工会系统一般以“建会企业”为统计口径，而政府人社部门则以“各类企业”为统计口径。

　　以全国总工会要求的“建会企业”为统计口径，本市截至2012年上半年的历年累计工资集体合同总量对建会企业的覆盖率为65.6%，而广州市、北京市已超过70%，[④]⑤沈阳市更是达到96%以上⑥。

　　再以人社部规定的“各类企业”为统计口径，截至2011年底，全国企业总数1253.12万户，①工资集体合同覆盖企业174.2万户，②工资集体合同的企业覆盖率为13.9%；本市企业总数91.9万余户，③历年累计工资集体合同总量覆盖企业9.3万户，工资集体合同的企业覆盖率仅为10.1%。与全国工资集体合同企业覆盖率相比，本市落后3.8个百分点。截至2012年6月底，本市企业共计95万余户，④工资集体合同覆盖企业11.2万余户，覆盖率为11.8% ，依然没有赶上2011年全国工资集体合同的企业覆盖率。

　　2．工资集体合同职工覆盖率低

　　截至2011年底，全国职工人数超过3.21亿，⑤工资集体合同覆盖职工1.04亿人⑥，工资集体合同职工覆盖率为32.4%；本市职工人数868.42万，⑦历年累计工资集体合同总量覆盖职工325万人，工资集体合同职工覆盖率为37.4%。与全国工资集体合同职工覆盖率相比，本市仅仅高出5个百分点。

　　截至2012年上半年，沈阳市工资集体合同职工覆盖率已达到95%以上，其中农民工覆盖率达到90.1%、劳务派遣工覆盖率达到93.8%；⑧而同期本市工资集体合同覆盖职工虽然上升到358万余人，覆盖率接近40%，但上百万的劳务派遣工依然被排除在工资集体合同覆盖范围之外。

　　（二）工资集体合同形式化

　　本市工资集体合同形式化倾向也比较突出，具体表现为工资集体合同“重形式、轻内容；重签订、轻履行”。

　　1．“重形式、轻内容”

　　根据作者对本市某区的一家区域性工会的调研，该区域已经备案的23份外资企业工资集体合同文本中，对于工资集体合同内容中最重要、也最需要明确和细化的工资标准和工资增幅，有22分是以“公司最低工资标准不低于本市最低工资标准”、“根据公司年度经营效益确定××年度工资调整幅度” 一句话代替了事。该区域性工会负责人反映：“工资集体合同内容没有针对性是比较普遍的现象，合同条款照搬照抄、千篇一律，多为空话、套话、虚话。”

　　在作者对本市某区人社局访问时，相关负责人也直言：“工资集体合同的内容往往缺乏实际意义，定了合同等于白定，说人家违法也没有违法，可是说有用确实也没用……只能勉强算是合格，但对于职工工资情况的改善，没有任何作用。”

　　2．“重签订、轻履行”

　　在本市工资集体协商发展过程中，工资集体协议覆盖劳动者人数被纳入区县就业保障工作的考核指标，工资集体合同签订数量被列为工会系统的考核目标。因此，在进行工资集体协商活动时，一些企业往往是应付政府的指标要求，完成合同签订了事；一些基层工会也以完成上级工会下发的指标和任务为目的，忽视企业工资集体协商机制建设。由于没有把工资集体协商和工资集体合同制度列入企业规章制度，也没有设立企业工资集体合同履行监督检查小组，工资集体合同即使签订了，也难以确保履行。

　　本市某区人社局相关工作人员总结道：“工资集体合同签订的内容是否得到履行、工资集体合同达成的目标是否实现、工资集体合同预期的作用是否发挥，总之，有关工资集体合同的实效，谁也说不清楚。”

　　二、生态不良是本市工资集体协商制度困境形成的主要原因

　　本市工资协商发展陷于覆盖低、形式化的制度困境，有直接原因，也有间接原因。一般来说，分析问题的成因，是要找出问题产生的直接原因和间接原因，并进而找出问题产生的主要原因。

　　（一）直接原因——工资集体协商主体活力不足

　　导致本市工资集体协商制度陷于困境的直接原因，是工资集体协商主体活力不足，即在我国工资集体协商中具有普遍性的“三不”——企业不愿谈、工会不敢谈、职工不会谈。

　　1．企业不愿谈

　　企业是工资集体协商制度中的资方主体。企业不愿意与职工及其工会进行工资集体协商，其一为无认同不肯谈，认为工资应该由企业根据市场价格单方决定，而不是与职工协商下的劳资共决；其二为怕麻烦不想谈，惧怕职工尝到工资协商甜头后一发不可收拾；其三为企业太小无法谈，主要是小微企业没有组建工会，也未成立职代会或职工大会，不具备工资集体协商的条件；其四为被逼无奈纸上谈，即企业迫于社会压力，糊弄一个工资集体合同向上交差，没有协商程序，也无所谓合同履行。

　　2．工会不敢谈

　　工会是工资集体协商制度中劳方的形式主体，也是工资集体协商的运作主体。工会不敢代表职工理直气壮地与企业及其组织进行工资集体协商，其一为企业工会受制于资方不敢开口谈，即企业工会的干部待遇、活动经费都依附于资方，不敢平等地要求与资方进行企业工资集体协商；其二为区域性、行业性工会受制于法律不敢放心谈，即法律法规对区域性、行业性工资集体协商进行了区（县）以下的层级限制，区域性、行业性工会若按规定层级协商，则往往找不到对应的企业组织，超越层级协商有对应的企业组织，却又担心协商“违法”。

　　3．职工不会谈

　　职工是工资集体协商制度中劳方的权利主体。职工没有积极参与到工资集体协商中来，其一为没有组织无人谈，即大部分小微企业未组建工会，不具备与企业进行工资集体协商的劳方代表组织；其二为没有信息不好谈，即职工对企业经营、盈利、工资等状况大多不知情，不具备与企业进行工资集体协商的对称信息；其三为没有经验和技能不会谈，即大多数职工没有经历过协商及相关培训，不具备与企业进行工资集体协商的经验和技能。

　　（二）间接原因——工资集体协商机制供给不足

　　导致本市工资集体协商制度困境的间接原因，即造成工资集体协商主体活力不足的原因，是本市工资集体协商中特有的“四缺”——缺法律保障机制、缺政策激励和约束机制、缺匹配的运行机制、缺质量控制机制。

　　1．缺法律保障机制

　　工资集体协商涉及权力和利益的重新分配，是迫使劳动关系的强势方给弱势方让渡部分权力和利益。因此，没有法律强制力的保障，工资分配是难以实现由资方独断转变为劳资共决的。但是，本市工资集体协商的法律保障机制却严重缺失。

　　一是国家层面法律保障的缺失。我国劳动法、工会法、劳动合同法都对开展工资集体协商作出了规定，但内容过于原则，缺乏操作性；具体规范工资集体协商的《集体合同规定》属于部颁规章，法律位阶较低，缺乏强制性。

　　二是地方层面的法规保障的缺失。近年来工资集体协商的地方立法，有湖南、甘肃、新疆等省（自治区）人大，以及无锡、乌鲁木齐等市人大出台的工资集体协商条例。本市工资集体协商条例还没有出台，目前尚处于立法规划阶段。

　　由于缺乏强制性的立法介入，企业工资集体协商的责任和义务、工会工资集体协商的资源和手段、职工工资集体协商的权利都得不到切实的规定和保障，本市工资集体协商无法化解企业不愿谈、工会不敢谈、职工不会谈的死结。

　　2．缺政策激励和约束机制

　　工资集体协商同样离不开政府主导和政策支持。政府各有关部门有责任从各自职能出发，推动企业开展工资集体协商、签订工资集体合同。但是，本市工资集体协商除了政府人社部门对工资集体合同备案审查以外，人社部门、工商部门、商务部门、税务部门等并没有在核发工资手册、企业年检、税收优惠等方面对工资集体协商和工资集体合同方面提供政策激励或约束。由于缺乏政府各有关部门的综合配套政策支持，本市工资集体协商无法突破企业不愿谈的瓶颈。

　　3．缺匹配的运行机制

　　目前本市工资集体协商主要有企业工资集体协商、行业工资集体协商和区域工资集体协商三种形式，具体运行的是企业为主、行业为辅的工资集体协商机制。

　　企业工资集体协商的局限性是明显的。一是企业工会和职工对企业存在依附性，企业工会和职工难以就工资标准和工资增长与企业平等地协商。二是企业工资集体合同不具有扩展性，无法向其他企业“输出”。

　　行业工资集体协商的优势是显著的。一是工会和职工可以摆脱对企业依附性，有利于发挥工会独立性和职工积极性，从而真正实现行业层面的劳资共决工资。二是行业工资集体合同具有扩展性，易于自上而下地向同行业企业扩展，被国际劳工组织誉为“能够覆盖最大范围劳动者的包容制度”①。

　　但是，本市工资集体协商以企业为主的现有运行机制，使得行业工资集体协商不仅在制度安排中处于劣势，而且在实践中也得不到应有的发育。比如在行业性工资集体协商主体方面，行业性的各级工会组织相对比较健全，而行业性的企业组织主要集中于市级，区（县）级尚不健全，区（县）以下的街（镇）级大多缺位，从而使法律规定的区（县）以下的行业性工资集体协商缺乏相应的企业组织。又如在行业性工资集体协商标准方面，必然要涉及最核心的劳动定额标准。行业劳动定额标准，应该是专业机构科学测算出来而不是劳资双方协商出来的，或者说应该是在专业机构测算出标准的基础上再进行劳资双方协商的。但是，目前政府或行业组织并没有提供一整套经过科学测算的行业劳动定额标准，致使行业性工会在参加行业性工资集体协商时首先要花费巨大人力和物力解决行业劳动定额标准，增加了行业性工资集体协商不应有的阻力。

　　因此，本市现行的以企业为主、行业为辅的工资集体协商运行机制，无法突破工会不敢谈、职工不会谈的瓶颈。

　　4．缺质量控制机制

　　本市工资集体协商质量控制机制不健全，无法落实工资集体协商规范和控制工资集体合同质量。一是缺乏上级工会对工资集体协商过程的预先审查，无法预防工资集体协商过程中协商内容和程序的形式化倾向。二是缺乏第三方机构对工资集体合同履行的事后评估，无法纠正工资集体合同履行的形式化问题。

　　（三）主要原因——工资集体协商制度体系生态不良

　　本市工资集体协商制度困境的直接原因是协商主体“三不”、间接原因是协商机制“四缺”， 而协商主体“三不”又是由协商机制“四缺”引发的。“三不”与“四缺”，即工资集体协商主体活力不足与工资集体协商机制供给不足，反映了本市工资集体协商制度体系的生态不良。正是这种生态不良，成为工资集体协商制度困境的主要原因。

　　三、构建机制生态链以破解本市工资集体协商制度困境

　　中共十八大报告把“推行企业工资集体协商制度，保护劳动所得”作为千方百计增加居民收入、加强社会建设的重要内容。这是党在历次全国代表大会报告中第一次提出“推行企业工资集体协商制度”。因此，应该高度重视工资集体协商工作，把工资集体协商制度作为党全心全意依靠工人阶级、保障广大劳动者分享经济发展成果、构建和谐社会劳动关系、提升劳动者职业文化素养的最直接抓手。

　　借助生态学的视角，构建工资集体协商机制生态链，可以破解本市工资集体协商覆盖低、形式化的制度困境。生态学是研究生物与环境之间相互关系及其作用机理的科学。根据生态学原理，任何生物的生存、活动和繁殖，都需要一定的空间、物质与能量构成的环境支持。如果把工资集体协商制度视作一个生态系统，其生态系统中的生物即是工资集体协商的主体，其生态系统中的环境即是支持工资集体协商主体积极开展工资集体协商活动的机制链。构建由能源供给链、组织运行链、质量控制链、利益捆绑链等组成的工资集体协商机制生态链，可以优化工资集体协商制度的生态环境，激发工资集体协商主体的活力，从而在根本上解决本市工资集体协商的制度困境。

　　（一）提供工资集体协商能源供给链——法律保障机制

　　鉴于本市工资集体协商尚无专门立法，工资集体协商制度缺乏有效的法律保障机制的情况，本市应抓紧研究和制定《上海市工资集体协商条例》。政府和工会应充分认识工资集体协商从集体合同统一立法转为工资集体协商单独立法的必要性，在完成工资集体协商立法调研和立法规划等工作之后，应加快推动《上海市工资集体协商条例》颁布与实施。通过强制性的地方法规，对工资集体协商主体的权利与义务，以及工资集体协商的内容与程序、机制与模式、审查与监督、争议处理、法律责任等作出专门规定，为工资集体协商制度提供法律保障机制，使工资集体协商制度获得有效的能源供给链。

　　（二）转换工资集体协商组织运行链——运行机制

　　鉴于本市工资集体协商的现有模式以企业为主，工资集体协商缺乏富有活力的运行机制的情况，本市应积极促进工资集体协商运行机制的转换，即工资集体协商运行机制由企业为主向行业为主转型。本市政府应积极推动行业组织全面制定科学合理的行业劳动标准、推动市级和区（县）级行业性企业组织加快培育街（镇）级行业性企业组织、推动行业性工会努力健全街（镇）级行业性职代会组织，同时积极鼓励劳资双方大力开展行业性工资集体协商，促进行业为主的工资集体协商运行机制主导地位的形成，为工资集体协商制度提供匹配的运行机制，以此盘活本市工资集体协商的组织运行链。

　　（三）健全工资集体协商质量控制链——质量控制机制

　　鉴于本市工资集体协商目前仅有工资集体协商指导员指导、人社部门工资集体合同审查和监督，工资集体协商质量控制机制比较疏漏的情况，本市应增加工资集体合同上级工会预先审查和第三方评估以夯实工资集体协商质量控制机制，以此健全本市工资集体协商的质量控制链。

　　上级工会预审是对工资集体协商内容和程序的质量控制。具体做法是，企业把工资集体协商双方协商一致形成的工资集体协议草案等材料提交到上级工会，上级工会主要就工资集体协议草案“内容两具体”（工资标准要具体、工资增幅要具体）、工资集体协商“程序两必须”（必须经过集体协商、必须提交职代会审议通过）进行预先审查。上级工会提出修改意见的，企业工资集体协商双方应当根据意见重新进行协商，直到预审合格。

　　第三方评估是对工资集体合同履行和效应的质量控制。具体做法是：①第三方评估机构可以由政府人社部门牵头设立，评估人员以人社局相关人员为主体，邀请工会方、企业方、法律界、统计局调查队等部门的实务工作者和专家参加；②第三方评估内容可以包括地方政府推进工资集体协商情况，区域性/行业性及企业工资集体合同覆盖、履行、效应情况，企业经营者与职工对工资集体协商满意度情况等方面；③第三方评估结果应注重工资集体合同履行、效应方面的问题揭示和经验总结，并与政策激励和约束相结合。

　　（四）完善工资集体协商利益捆绑链——政策激励和约束机制

　　鉴于本市工资集体协商尚无人社部门、工商部门、商务部门、税务部门等配套政策支持，工资集体协商缺乏有利的政策激励和约束机制的情况，本市应尽快健全相应的外部配套政策。根据党的十八大报告关于“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的精神，政府部门应积极行使在构建和谐劳动关系、推进工资集体协商等社会建设方面的职责。如相关政策可以规定，凡是提供工资集体协商合同文本的企业，人社部门方可核发工资手册、工商部门方可通过年检、商务部门方可准予年审、税务部门方可在所得税前扣除工资支出。同时政府人社部门还可以联合工会组织、企业组织共同发文，规定企业经营者政治安排、社会荣誉与履行工资集体协商等社会责任挂钩，未开展工资集体协商的用人单位及其主要负责人不得参加国家机关、社会团体、企事业单位的评优选优活动。通过外部的政策激励和约束机制，完善本市工资集体协商的利益捆绑链。

　　总之，通过上述能源供给链、组织运行链、质量控制链、利益捆绑链建设，形成本市工资集体协商机制生态链，对工资集体协商主体实现源头激活、过程监控、结果反馈，从而最大限度地优化工资集体协商制度的生态系统，实现工资集体协商广覆盖、工作集体合同实效化的终极目标(详见附录：本市工资集体协商机制生态链建设图)。

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　　[7] 国际劳工局.2010/11年全球工资报告[EB/OL].www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@asia.2011-1-21.

　　[8] 全国工会推动“两个普遍”工作成效显著[EB/OL].acftu.people.com.cn.2012-7-18.

　　[9] 上海市总工会.上海市总工会常委会2011年工作报告[EB/OL].www.shzgh.org.2012-11-1.

　　[10] 钟燕群.在上海工会“两个普遍”工作推进会上的讲话[EB/OL].www.shzgh.org.2012-11-1.

　　[①]上海市总工会.上海市总工会常委会2011年工作报告[EB/OL].www.shzgh.org.2012-11-1.

　　[②]钟燕群.在上海工会“两个普遍”工作推进会上的讲话[EB/OL].www.shzgh.org.2012-11-1.

　　[③]资料来源于上海市人力资源和社会保障局内部资料。

　　[④]广州市今年建立工资集体协商制度比例至少要达到75%[EB/OL].www.gzgh.org.cn.2012-12-7.

　　⑤温薷.北京拟立法强推工资集体协商 推女职工签专项保护合同[N].新京报,2011-01-26.

　　①国家工商总局办公厅.2011年市场主体统计分析[EB/OL].www.saic.gov.cn.2012-04-26.

　　②全国工会推动“两个普遍”工作成效显著[EB/OL]. acftu.people.com.cn. 2012-7-18.

　　③上海市工商行政管理局.2011年12月基本业务统计数据[EB/OL].www.sgs.gov.cn/shaic.2012-01-13.

　　④上海市工商行政管理局.2012年7月基本业务统计数据[EB/OL].www.sgs.gov.cn/shaic.2012-08-13.

　　⑤⑥潘跃，吴燕.去年工资集体合同覆盖职工超过1亿人[N].人民日报,2012-03-27.

　　⑦上海统计年鉴2012[M].北京：中国统计出版社,2012.

　　⑧刘大毅.沈阳集体合同覆盖率达96.5%[N].辽宁日报,2012-07-18.

　　①国际劳工局.2010/11年全球工资报告[EB/OL].www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@asia.2011-1-21.

 

　　作者简介：石云，男，华东师范大学教授。